新聞動態(tài)

禁塑限塑政策研究

時間：2021-04-09| 作者：Admin

一、禁塑限塑背景概況

1、極端事件的啟示

事件一：2018年5月14日，據(jù)國外媒體報道，研究者在深達(dá)10898米的馬里亞納海溝中發(fā)現(xiàn)了一個塑料袋，這是過去30年來發(fā)現(xiàn)的3000多塊深海垃圾碎片中的一塊。

事件二：2019年8月14日，據(jù)美聯(lián)社報道，來自德國和瑞士的科學(xué)家表示，他們在北極的雪中發(fā)現(xiàn)大量塑料微粒，還發(fā)現(xiàn)了橡膠顆粒和纖維。

北極和馬里亞納海溝是遠(yuǎn)離人類生產(chǎn)活動的區(qū)域，也不能幸免于遭受塑料的污染，這可以充分說明：我們生活在一個被塑料包圍的世界。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對一次性塑料用品的使用大幅度增加，尤其是互聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展帶動的物流和外賣行業(yè)爆發(fā)式增長，塑料垃圾成倍增加。傳統(tǒng)塑料包括聚苯乙烯、聚乙烯等制品，均來源于石油化工，在自然界中需要數(shù)百年的時間才能降解——而人類發(fā)明塑料的時間才不過100年。目前，人類在全球已經(jīng)制造了80億噸的塑料，是全球動物總質(zhì)量的2倍。

2、塑料的危害

（1）塑料制品的危害

傳統(tǒng)塑料化學(xué)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，很難在自然環(huán)境下進(jìn)行分解。這就意味著廢塑料垃圾如不加以回收利用，將在環(huán)境中變成污染物長久存在并不斷累積，會對環(huán)境造成極大危害。

（2）塑料助劑的危害

幾乎所有的塑料制品中都含有大量的增塑劑和其他助劑，而增塑劑對人體有著潛在的巨大危害。

增塑劑，行業(yè)內(nèi)也叫做塑化劑，是用于添加到塑料聚合物中增加塑料的可塑性的加工助劑。增塑劑中最常使用的是DEHP（鄰苯二甲酸二酯），它主要用在 PVC（聚氯乙烯）塑料制品中，如保鮮膜、食品包裝、玩具、導(dǎo)管、輸液袋等等。

增塑劑的急性毒性很低，人體攝入后短時間內(nèi)幾乎沒有急性中毒的表現(xiàn)，但這并不意味著它是安全的，相反，其慢性毒性對人體的危害相當(dāng)大。國外的動物研究結(jié)果表明，增塑劑可導(dǎo)致動物存活率降低、體重減輕、肝腎功能下降、血中紅細(xì)胞減少，具有致突變性和致癌性。

含有DOP（鄰苯二甲酸二辛酯）增塑劑的PVC制品在與人類醫(yī)療、生活相關(guān)的領(lǐng)域中應(yīng)用也很廣泛，且很難用其他材料來全部取代，如在乳膠手套、血漿袋，一部分輸血、輸液、呼吸用具，以及兒童玩具、人造革（用作服裝、鞋料、手提包、沙發(fā)面料等）中，PVC制品占有很大比例。一些發(fā)達(dá)國家已對這些產(chǎn)品中使用的增塑劑和其他助劑出臺了嚴(yán)格的規(guī)定或給予相應(yīng)建議，而我國的醫(yī)用手套、血漿袋的主增塑劑仍為DOP。更讓人擔(dān)心的是，目前增塑劑污染幾乎無處不在，這種化工行業(yè)最常用的原材料，隨著時間的推移會慢慢從塑料制品中溢出，進(jìn)入空氣、土壤、水源乃至食物。

隨著增塑劑的發(fā)展和使用范圍的增大，人們對其安全性日益重視。各國政府已開始意識到增塑劑對人體健康的潛在威脅，如丹麥禁止在幼兒玩具和保育用品的塑料中使用酞酸酯類增塑劑，瑞士也禁止在兒童玩具中使用DOP。

3、政策出臺的緊迫性

傳統(tǒng)塑料經(jīng)歷了長期的發(fā)展，擁有龐大的產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)鏈條，攤薄了生產(chǎn)成本，可降解塑料由于成本較高難以在市場競爭中勝出。在目前塑料污染越來越嚴(yán)重的情況下，急需政府機(jī)構(gòu)從社會的可循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，推動環(huán)保法規(guī)的不斷完善，減少塑料造成的污染。

二、全球禁塑限塑政策

歐美地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高，環(huán)保意識較強(qiáng)，目前已是全球可降解塑料主要的消費(fèi)地區(qū)。以歐盟的政策衍變?yōu)槔?，早?016年，歐盟有機(jī)垃圾填埋指令要求成員國在2016年減少有機(jī)垃圾填埋量到1995年的35%；2018年，歐盟大部分國家實施“增加塑料袋價格或稅收”的方式控制塑料袋的使用，例如丹麥、英格蘭。

2019年3月27日，歐洲議會通過一項“禁塑令”，到2021年，歐盟成員國將禁止使用包括一次性塑料餐具、塑料制棉簽、塑料吸管、塑料攪拌棒在內(nèi)的10種一次性塑料制品，并由更環(huán)保的材料加以替代，包括使用可氧化降解類的由發(fā)泡聚苯乙烯制成的包裝餐具。2025年前，各成員國所使用塑料瓶的可再生成分至少要達(dá)到25%，到2030年這一比例要擴(kuò)大到30%。

可以看到歐洲對于廢舊塑料的處理方式從最初的減少填埋，到限制塑料袋的使用，再到禁止使用多種一次性塑料制品，雖然不是所有即棄式塑膠制品都被禁止使用，但歐盟希望用此法案鼓勵生產(chǎn)商使用可循環(huán)材料制造產(chǎn)品。

在歐盟推出“禁塑令”的帶動下，2018年以來全球各地紛紛出臺“禁塑”政策，逐漸已成星火燎原之勢。禁止使用一次性塑料制品、提倡使用可降解塑料已成為全球范圍逐漸形成的共識。

全球相關(guān)“限塑”和“禁塑” 政策梳理如下：

三、中國禁塑限塑政策

1、政策發(fā)展歷程

2007年12月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，標(biāo)志著我國進(jìn)入“限塑時代”?！锻ㄖ芬笞?008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。對于超市、商場、集貿(mào)市場等使用塑料購物袋最集中的商品零售場所，實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購物袋。

“限塑令”實施一年多后，中國連鎖經(jīng)營協(xié)會在2009年6月1日發(fā)布的調(diào)查顯示，我國外資超市塑料袋使用率下降80％以上，內(nèi)資超市下降60％以上，綜合百強(qiáng)銷售額、市場占有率、業(yè)態(tài)分布等因素，全國超市零售行業(yè)塑料袋使用率平均下降66％，塑料袋消耗減少近400億個?！跋匏芰睢睂嵤┪迥旰螅?013年，超市、商場的塑料購物袋使用量普遍減少了2/3以上，全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量累計減少670億個，累計減少塑料消耗100萬噸。

雖然“限塑令”的實施取得了顯著的成效，塑料袋的使用量下降明顯，但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)購和外賣等新行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)性增長，對應(yīng)的外賣餐盒和網(wǎng)購包裝袋用量激增，帶來一次性塑料袋用量的提升。

2017年，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”被寫進(jìn)黨的十九大報告；“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識”被寫進(jìn)新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》之中。2018年，十三屆全國人大一次會議將生態(tài)文明寫入憲法。隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的提升和環(huán)保意識的進(jìn)步，“限塑”也將向“禁塑”發(fā)展。

2019年9月9日，中央全面深化改革委員會指出，積極應(yīng)對塑料污染，要牢固樹立新發(fā)展理念，有序禁止、限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷售和使用，積極推廣可循環(huán)易回收可降解替代產(chǎn)品，增加綠色產(chǎn)品供給，規(guī)范塑料廢棄物回收利用，建立健全各環(huán)節(jié)管理制度，有力有序有效治理塑料污染。

由以上可見，國外從最初的“限塑”發(fā)展到目前的“禁塑”，是環(huán)保理念的進(jìn)步，也是社會發(fā)展的進(jìn)步，這是符合社會發(fā)展規(guī)律的。我國也經(jīng)歷了同樣的過程，從第一個階段是用綠水青山去換金山銀山；到第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山；再到第三個階段的綠水青山本身就是金山銀山。

2、中央各部委禁塑限塑政策

自1999年以來，國家就塑料使用和行業(yè)發(fā)展出臺的法規(guī)、政策要點如下：

而國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部在2020年1月初公布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》（發(fā)改環(huán)資【2020】80號），是近年來關(guān)于塑料污染治理的核心政策。意見時間跨度長、可執(zhí)行強(qiáng)，系統(tǒng)性、協(xié)同性、有序性等特點明顯。意見提出，到2020年率先在部分地區(qū)和領(lǐng)域禁止、限制部分塑料品的生產(chǎn)、銷售和使用。截止2022年達(dá)到一次性塑料使用量明顯減少，替代產(chǎn)品得到推廣，在塑料污染問題嚴(yán)重的領(lǐng)域形成一批可推廣的塑料減量和綠色物流模式。到2025年，塑料制品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度基本建成，多元共治體系基本形成，替代品應(yīng)用水平進(jìn)一步提高，塑料污染治理得到控制。涉及領(lǐng)域、地區(qū)和時間要求見下表：

以上核心政策出臺后，商務(wù)部積極響應(yīng)，在2020年9月公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商務(wù)領(lǐng)域塑料污染治理工作的通知》，對不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、賓館和酒店一次性塑料用品限制使用的實施地區(qū)和具體期限做出了明確規(guī)定。為建立規(guī)范回收和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)體系提供技術(shù)支撐。

2021年2月9日，國管局辦公室、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳三部門發(fā)布《關(guān)于做好公共機(jī)構(gòu)生活垃圾分類近期重點工作的通知》（國管辦發(fā)〔2021〕4號），要求到2021年底前，公共機(jī)構(gòu)全面停止使用《公共機(jī)構(gòu)停止使用不可降解一次性塑料制品名錄（第一批）》內(nèi)的不可降解一次性塑料制品。

3、各省市禁塑限塑政策

在中央政府相關(guān)政策發(fā)布之后，各省隨即發(fā)布了本地的禁塑限塑政策。下表列舉了部分重點省市的具體分階段執(zhí)行目標(biāo)，不同省市目標(biāo)達(dá)成時間與目標(biāo)內(nèi)容不同。

頒布時間	省份	禁塑政策
2015.01	吉林	《吉林省禁止銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具規(guī)定》
2018.04	河南省南樂縣	《關(guān)于治理白色污染推廣使用一次性可降解塑料制品的實施意見（試行》
2019.02	海南	《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》
2020.03	廣西	《廣西壯族自治區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理工作實施方案（修訂征求意見稿）》
2020.04	內(nèi)蒙古	《內(nèi)蒙古自治區(qū)塑料污染治理實施辦法》
2020.05	云南	《云南省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理實施方案（征求意見稿）》
2020.05	山東	《山東省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理實施方案》
2020.06	浙江	《進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法（征求意見稿）》
2020.06	山西	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	廣東	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	江蘇	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	陜西	《陜西省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	天津	《天津市進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理工作實施方案》
2020.05	海南	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施意見（征求意見稿）》
2020.07	西藏	《西藏自治區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	寧夏	《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施方案》
2020.08	新疆	《進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	青海	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	河南	《加快白色污染治理、促進(jìn)美麗河南建設(shè)行動方案》
2020.09	河北	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	貴州	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	甘肅	《進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	重慶	《重慶市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施意見》
2020.09	廣西	《廣西壯族自治區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	江西	《江西省加強(qiáng)塑料污染治理的實施方案》
2020.09	福建	《福建省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理實施方案》
2020.09	吉林	《吉林省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理重點工作臺賬》
2020.09	黑龍江	《黑龍江省塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	湖北	《湖北省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施方案》
2020.09	浙江	《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	四川	《四川省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理實施辦法》
2020.10	上海	《上海市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施方案》
2020.10	安徽	《安徽省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理實施方案》
2020.10	遼寧	《遼寧省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施意見》
2020.11	北京	《北京市塑料污染治理行動計劃（2020-2025年）》（征求意見稿）
2020.11	湖南	《湖南省進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實施方案》

2015年11月，中國吉林省成為首個全面禁用不可降解塑料袋、塑料餐具的省份。2018年4月河南南樂縣出臺“禁塑令”，禁止生產(chǎn)、銷售、使用不可降解的一次性塑料制品。吉林省和南樂縣雖然取得一定成果，但是也遭遇源頭管控難、大面積推開難、執(zhí)法全覆蓋難等諸多困境。

海南則兩度推出“禁塑令”。早在2008年，海南就出臺了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止生產(chǎn)銷售使用一次性塑料制品規(guī)定》，從當(dāng)年10月1日起禁止生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、儲存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料購物袋和一次性塑料餐盒、碗、盤、碟、杯等餐具，這一標(biāo)準(zhǔn)高于當(dāng)時國家規(guī)定的0.025毫米的標(biāo)準(zhǔn)。對厚度在0.030毫米以上的塑料購物袋，則實行有償使用制度。2019年2月，海南省政府發(fā)布《海南省全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，提出在2020年底前全省全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，2025年底前全省全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用列入《海南省禁止生產(chǎn)銷售使用一次性不可降解塑料制品名錄（試行）》的塑料制品。

4、相關(guān)行業(yè)協(xié)會倡議和指南

2020年8月18日，中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國石化工業(yè)聯(lián)合會、中國塑料加工工業(yè)協(xié)會、中國包裝聯(lián)合會，四協(xié)會發(fā)出《關(guān)于共同做好塑料可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合倡議書》。《倡議書》提出，將以可循環(huán)、易回收、可降解為導(dǎo)向，加大科技創(chuàng)新力度，研發(fā)性能達(dá)標(biāo)、綠色環(huán)保、經(jīng)濟(jì)適用的塑料材料與制品。同時，加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制，完善有關(guān)塑料再生利用標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布《可降解塑料的分類與標(biāo)識要求指南》及再生塑料系列標(biāo)準(zhǔn)，按照可降解塑料綠色設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)，開展綠色設(shè)計產(chǎn)品評價認(rèn)定，為建立規(guī)范回收和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)體系提供技術(shù)支撐。

2020年9月8日，中國輕工業(yè)聯(lián)合會發(fā)布《可降解塑料的分類與標(biāo)識要求指南》，對可降解塑料進(jìn)行了定義：本指南所指的可降解塑料，是指在自然界如土壤、沙土、淡水環(huán)境、海水環(huán)境、特定條件如堆肥化條件或厭氧消化條件中，由自然界存在的微生物作用引起降解，并最終完全降解變成二氧化碳（CO₂）或/和甲烷（CH₄）、水（H₂O）及其所含元素的礦化無機(jī)鹽以及新的生物質(zhì)（如微生物死體等）的塑料。

四、總結(jié)

經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展是以環(huán)境的可持續(xù)為基礎(chǔ)的，因而“白色污染”的問題必須解決。從歐美等發(fā)達(dá)國家的“限塑”到“禁塑”，從我國的限塑禁塑歷程都可看出，發(fā)展完全可降解塑料是必走之路，也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

在全國禁塑的大背景下，可降解塑料市場需求高速增長，行業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展。由于研究方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不同，業(yè)內(nèi)也出現(xiàn)了兩個技術(shù)流派，一派是支持完全生物降解塑料，如PBAT、PLA、PBS等，另一派是支持改良傳統(tǒng)塑料，如大幅減少傳統(tǒng)塑料中PE、PP的使用量，并通過技術(shù)創(chuàng)新推動微生物對聚PE等材料的生物降解。

國華君認(rèn)為，發(fā)展完全生物降解塑料固然是治理塑料污染的良策，但由于完全生物降解塑料制作原料主要來源于糧食，且技術(shù)壁壘高，行業(yè)投資強(qiáng)度大、回報周期長，因此無論從原料獲得性和成本可控性等角度看，其產(chǎn)品全面替代所有禁塑限塑領(lǐng)域的傳統(tǒng)塑料尚不現(xiàn)實，如垃圾袋、集貿(mào)市場用袋和農(nóng)膜等細(xì)分領(lǐng)域。另完全生物降解塑料的降解需要滿足一定微生物、濕度、溫度并重的工業(yè)堆肥環(huán)境，而該類設(shè)施目前在國內(nèi)尚不完善，加之垃圾分類執(zhí)行不到位，導(dǎo)致目前大部分完全生物降解塑料仍以焚燒等傳統(tǒng)方式進(jìn)行后續(xù)處置，并未減少碳排放。

因此，推進(jìn)治理塑料污染無法通過完全生物降解一蹴而就，仍需根據(jù)國情和行業(yè)發(fā)展實施多管齊下、循序漸進(jìn)的戰(zhàn)略，但凡有助于推動實現(xiàn)環(huán)保、節(jié)能、減碳目標(biāo)的，就是應(yīng)鼓勵發(fā)展的。目前，我國除應(yīng)大力發(fā)展完全生物降解塑料外，同時應(yīng)根據(jù)塑料污染治理原則加快研發(fā)、推廣和應(yīng)用可循環(huán)、易回收、可降解的傳統(tǒng)塑料替代新產(chǎn)品，應(yīng)用于完全生物降解塑料暫不能滿足需求或無相對環(huán)保優(yōu)勢的差異領(lǐng)域，目的是最大程度減少傳統(tǒng)塑料的使用，這對國家當(dāng)前禁塑限塑各項政策的順利落地和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)都具有重大的現(xiàn)實意義。

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